Постановление Думы Тамбовской области от 26.02.2003 № 405
О законодательной инициативе по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ Тамбовская областная Дума (третий созыв - заседание шестнадцатое) ПОСТАНОВЛЕНИЕ26 февраля 2003 г. г. Тамбов N 405 О законодательной инициативе по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации Тамбовская областная Дума п о с т а н о в л я е т: 1. Внести в порядке законодательной инициативы в ГосударственнуюДуму Федерального Собрания Российской Федерации проект федеральногозакона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Обосновных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумеграждан Российской Федерации" (прилагается). 2. Назначить официальными представителями Тамбовской областнойДумы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерациипри рассмотрении данного проекта федерального закона ВладимираНиколаевича Асташко - председателя комитета по связям с органамиместного самоуправления, общественными организациями, депутатскимполномочиям и вопросам депутатской этики Тамбовской областной Думы иНиколая Ивановича Воробьева - председателя Тамбовской областнойизбирательной комиссии. 3. Просить депутатов Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации от Тамбовской области Т.В.Плетневу,А.А.Пономарева поддержать законодательную инициативу Тамбовскойобластной Думы. 4. Направить данный проект федерального закона в Совет ФедерацииФедерального Собрания Российской Федерации и законодательные органыгосударственной власти субъектов Российской Федерации с просьбойподдержать законодательную инициативу Тамбовской областной Думы. 5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить накомитет по связям с органами местного самоуправления, общественнымиорганизациями, депутатским полномочиям и вопросам депутатской этикиобластной Думы (В.Н.Асташко). Председатель областной Думы В.Н.Карев------------------------------ Проект внесен Тамбовской областной Думой Российская Федерация ЗАКОН О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Статья 1. Внести в Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие вреферендуме граждан Российской Федерации" (Собрание законодательстваРоссийской Федерации, 2002, N 24, ст. 2253) следующие изменения идополнения: 1. В статье 10: в пункте 1 третье предложение изложить в следующей редакции: "Вслучае досрочного прекращения полномочий указанных органов, выборныхдолжностных лиц (если законом субъекта Российской Федерации, уставоммуниципального образования не установлен порядок временного исполненияполномочий выборного должностного лица на оставшийся до очередныхвыборов срок) или досрочного прекращения полномочий депутатов,влекущего за собой неправомочность органа, выборы должны бытьназначены не позднее, чем через 14 дней со дня такого прекращенияполномочий.". 2. В статье 18: пункт 8 изложить в следующей редакции: "8. В случае образованиямногомандатного избирательного округа при проведении выборов депутатовпредставительного органа местного самоуправления число мандатов,подлежащих распределению в нем, определяется законом субъектаРоссийской Федерации (и не может превышать девять)."; 3. В статье 38: из пункта 6 второе предложение ("Установление достоверностиподписи избирателя, участника референдума методом опроса запрещается")исключить. 4. В статье 63: пункт 3 изложить в следующей редакции: "3. Степень защиты бюллетеней для выборов в федеральные органыгосударственной власти определяется федеральным законом. Степеньзащиты бюллетеней для выборов в органы государственной власти субъектаРоссийской Федерации и для выборов в органы местного самоуправленияопределяется законом субъекта Российской Федерации.". 5. В статье 65: пункт 1 изложить в следующей редакции: "1. Досрочное голосование на выборах в федеральные органыгосударственной власти, на референдуме Российской Федерации в порядке,установленном в пунктах 2-9 настоящей статьи, не проводится.". В пункте 2 слова "в органы местного самоуправления, местногореферендума" исключить. 6. В статье 66: пункт 2 дополнить абзацем вторым следующего содержания:"Голосование вне помещения для голосования в сельских населенныхпунктах, в которых не образованы избирательные участки, участкиреферендума, и которые удалены не менее чем на три километра отнаселенных пунктов, в которых имеются избирательные участки, участкидля голосования на референдуме, может проводиться без предварительногообращения избирателей, участников референдума в участковуюизбирательную комиссию, комиссию референдума, но с соблюдениемтребований пункта 3 статьи 3 и настоящей статьи. Перечень такихнаселенных пунктов устанавливается законом субъекта РоссийскойФедерации не позднее чем за 20 дней до дня голосования и публикуется всредствах массовой информации не позднее чем за 15 дней до дняголосования.". 7. В статье 68: В пункте 12 пятое предложение изложить в следующей редакции "Вслучае обнаружения в переносном ящике большего числа бюллетенейустановленной формы, чем число заявлений избирателей, участниковреферендума, содержащих отметку о количестве полученных бюллетеней,избирательная комиссия обязана незамедлительно проверитьобстоятельства такого положения. В случае установления фактов подлога,иного умышленного искажения результатов волеизъявления избирателей,все бюллетени, находившиеся в данном переносном ящике для голосования,решением участковой избирательной комиссии, комиссии референдума,признаются недействительными, о чем составляется отдельный акт,который прилагается к протоколу об итогах голосования и в которомуказываются фамилии и инициалы членов участковой избирательнойкомиссии, комиссии референдума, обеспечивающих проведение голосованиявне помещения для голосования с использованием этого ящика дляголосования.". 8. В статье 70: пункт 9 изложить в следующей редакции: "9. Соответствующаякомиссия признает итоги голосования на избирательном участке, на частитерритории избирательного округа, округа референдуманедействительными: а) в случае, если допущенные при проведении голосования илиустановлении итогов голосования нарушения не позволяют выявитьдействительную волю избирателей, участников референдума; б) по решению суда. Результаты выборов, референдума в целом по избирательному округу,округу референдума не могут быть отменены избирательной комиссией,организующей выборы.". 9. В статье 71: пункт 13 изложить в следующей редакции: "13. Законом не можетбыть установлен порядок, в соответствии с которым, в случае отменырешения о регистрации избранного должностного лица, а равно в случаедосрочного прекращения полномочий указанного выборного должностноголица, избирательная комиссия принимает решение о регистрации выборнымдолжностным лицом кандидата, следующего по числу полученных голосов.". Дополнить пункт 13 абзацем вторым следующего содержания: "Закономсубъекта Российской Федерации может быть предусмотрен порядокзамещения вакантного депутатского мандата в многомандатномизбирательном округе по выборам депутатов представительного органаместного самоуправления на оставшийся срок полномочий путем признаниядепутатом кандидата, получившего наибольшее число голосов избирателейпосле досрочного прекратившего полномочия депутата, но больше, чемчисло голосов избирателей, поданных против всех кандидатов". 10. В статье 77: пункт 1 изложить в следующей редакции: "1. Если при проведенииголосования или установлении итогов голосования были допущенынарушения настоящего Федерального закона, иного закона,регламентирующего проведение соответствующих выборов, референдума,вышестоящая комиссия до установления ею итогов голосования,определения результатов выборов, референдума может принять решение оповторном подсчете голосов, а если допущенные нарушения не позволяютвыявить действительную волю избирателей, участников референдума, можетотменить решение нижестоящей комиссии и признать итоги голосования начасти территориального округа, на избирательном участке, участкереферендума недействительными.". Дополнить пункт 1 абзацем вторым следующего содержания:"Результаты выборов, референдума в целом по округу могут быть отмененытолько судом, если допущенные при проведении выборов, референдуманарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей.". В пункте 6 слова "избирательной комиссией или" исключить. Статья 2. Настоящий федеральный закон вступает в силу со дня егоофициального опубликования.Президент Российской Федерации В.Путин Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Федеральный закон от 12 июля 2002 г. N 67-ФЗ "Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации" (с изменениями, внесенными Федеральным закономот 27 сентября 2002 г. N 119-ФЗ) позволяет на достаточно высокомкачественном уровне обеспечивать реализацию гражданам Россииконституционных прав избирать и быть избранными в органыгосударственной власти и в органы местного самоуправления,организованно и гласно проводить выборы в стране. Вместе с тем практика проведения региональных и муниципальныхвыборов, а также правотворческий процесс приведения региональногоизбирательного законодательства в соответствии с указанным Федеральнымзаконом обнаружили ряд существенных недостатков данного закона,требующих устранения и исправления. Основной недостаток указанного Федерального закона в том, что онсодержит, на наш взгляд, ряд необоснованных ограничений и запретов,создающих дополнительные трудности и проблемы в реализацииизбирательных прав граждан на уровне субъектов Федерации имуниципальных образований при подготовке и проведении соответствующихрегиональных и муниципальных выборов. Закон слишком одномерно, безнеобходимой дифференциации регулирует избирательный процессприменительно ко всем видам федеральных, региональных и муниципальныхвыборов, "забывая" о специфике последних. Некоторые из нормдействующего закона не только не обеспечивают гарантии избирательныхправ, но и не позволяют законодателям субъектов Российской Федерациисоздавать дополнительные условия и процедуры их реализации, наиболееэффективно и качественно регулировать избирательный процесс припроведении региональных и муниципальных выборов. Предлагаемый для рассмотрения законопроект предоставляет (наоснове конституционного принципа разграничения полномочий междуРоссийской Федерацией и ее субъектами) ряд дополнительных возможностейсубъектам Российской Федерации в упрочении гарантий избирательных правграждан. В условиях федеративной России принятие этого закона позволитнаиболее эффективно и качественно регулировать избирательный процесс сучетом административно-территориального деления, социального состава ичисленности населения, других региональных и местных условий иособенностей применительно к выборам органов государственной властисубъектов Российской Федерации и, особенно, органов местногосамоуправления. 1. Необходимо уточнить положения статьи 10 (пункт 1) Федеральногозакона о порядке назначения выборов, предусмотрев возможностьвременного исполнения (до очередных выборов) полномочий лица,занимающего выборную муниципальную должность, в случае их досрочногопрекращения, как это предусмотрено законодательством о местномсамоуправлении и уставами муниципальных образований и осуществлялосьна практике. Это позволит избежать экономически обременительныхвнеочередных местных выборов. 2. В статье 18 (пункт 8) Федерального закона предлагаетсяотменить существующее ограничение для всех выборов на число мандатов(не более 5), подлежащих распределению в многомандатном избирательномокруге, и предоставить право регулирования этого вопроса субъектамРоссийской Федерации. Недавно введенное в этот пункт положение о том,что данное ограничение не применяется при выборах в орган местногосамоуправления в избирательном округе, образованном в границахизбирательного участка, не только ничего не дает для практическогорешения вопросов подготовки и проведения муниципальных выборов, а ещебольше ужесточает ограничение. Само по себе ограничение избирательного округа именно пятьюмандатами для региональных выборов никакого практического значения неимеет. В тоже время в нынешнем виде данная норма не учитываетспецифику местных выборов в малочисленных муниципальных образованиях(сельсоветах, волостях и т.п.), где выборы без каких-либо нарушенийзакона и затруднений для избирателей могут проводиться попяти-девятимандатным округам, что имело место во многих регионах, втом числе в Тамбовской области, включающей в себя более 350 подобныхмуниципальных образований. Большинство представительных органов малочисленных муниципальныхобразований (таких как "село", "сельсовет", "волость", "поссовет")вполне могут избираться по единому многомандатному (7-9 мандатов)округу, включающему в себя всю территорию соответствующей волости илисельсовета. При этом в муниципальном образовании несколько сел,деревень и, значит, как правило, не один, а несколько избирательныхучастков. Проведение выборов по данной схеме оправдано какорганизационно (в маленьком сельсовете 10 кандидатов на 7 мандатныйокруг набирается, а 14 на 7 одномандатных округов - далеко не всегда),так и экономически (меньше финансовых и иных материальных затрат намногочисленные окружные избирательные комиссии). 3. Содержащийся в статье 38 (пункт 6) Федерального закона запретна установление достоверности подписи избирателя (участникареферендума) методом опроса предлагается исключить, поскольку он несоответствует потребностям избирательной практики, не согласуется сдругими положениями закона, обязывающими избирательные комиссиипроводить проверки достоверности подписей, представленных в поддержкукандидатов и избирательных объединений. Любая проверка достоверностиподписи (даже с участием специалиста-почерковеда либо с использованиемэкспертизы) не может быть проведена без опроса избирателя, т.е. безвопроса к нему о принадлежности проверяемой подписи. Если эта самаяпростая форма проверки не может быть использована, то зачем вообщеюридическая обязанность избирательных комиссий осуществлять проверкудостоверности подписей. 4. В соответствии с пунктом 3 статьи 63 Федерального закона длявыборов в федеральные органы государственной власти, органыгосударственной власти субъекта Российской Федерации, органы местногосамоуправления необходимо изготовление бюллетеней с использованиемспециальной бумаги (бумаги с водяными знаками или цветной бумаги) илиспециальной краски с нанесением на бланк бюллетеня типографскимспособом надписи микрошрифтом или защитной сетки, а для выборов ворганы местного самоуправления - бюллетеней с использованием цветнойбумаги или специальной краски или с нанесением типографским способомцветного фона, с нанесением на бланк бюллетеня типографским способомнадписи микрошрифтом или защитной сетки. Для того, чтобы изготовить такие избирательные бюллетени,требуется специальная бумага, изготавливаемая на единственной в странеКраснокамской бумажной фабрике (Пермская область). Наносить защитнуюсетку и надписи микрошрифтом на эту бумагу имеют право не всеполиграфические предприятия, а только те, которые имеют лицензиюМинфина России на изготовление бланков ценных бумаг. В связи с этим резко возрастают дополнительные полиграфические,транспортные и иные расходы. В результате только изготовлениеизбирательных бюллетеней потребует увеличения расходов на проведениевыборов в десятки раз. Кроме того, бюллетени, которые станут постоимости эквивалентом денежных купюр, потребуют денежных средств дляобеспечения их хранения. Между тем, как показывает многолетний отечественный и зарубежныйопыт проведения выборов, практической необходимости в применении стольсложных способов защиты бюллетеней нет. Предлагаемая в статью 63Закона поправка дает субъектам Федерации возможность самим определятьстепень защиты избирательных бюллетеней, что позволит избежатьогромных необоснованных расходов бюджетных средств на проведениевыборов. 5. Федеральным законом (статья 65) запрещена теперь возможностьпроведения досрочного голосования в помещениях территориальных иучастковых избирательных комиссий при выборах в органы государственнойвласти субъектов Российской Федерации (глав исполнительной власти,депутатов законодательных органов). Тем самым федеральный законодательлишает права участвовать в выборах ни одну тысячу избирателей лишьпотому, что на отдельных избирательных участках в некоторых регионахстраны количество досрочно проголосовавших на выборах доходило до 30процентов от общего числа. В то же время для подавляющего большинствасубъектов Российской Федерации это не являлось проблемой. Анализпоказывает, что в подавляющем большинстве случаев досрочноеголосование осуществлялось в соответствии с законом без нарушений.Доля голосующих досрочно в общем количестве участвующих в выборахничтожно мала (как правило не превышает 0,5-1 процента) и никак непредопределяла результаты выборов. Вместо этого регионам предоставленыправа установления законом субъекта Российской Федерации возможностиголосования по почте, что усложняет процедуру голосования и негарантирует избирательный процесс от нарушений. Использованиеоткрепительных удостоверений также не решает проблему в масштабахрегиона. К тому же это приводит к дополнительным затратам бюджетныхсредств и усложняет процедуру голосования для избирателей, обязывая ихприбывать в избирательную комиссию дважды. 6. Федеральным законом (статья 66) строго регламентирован порядокголосования вне помещения для голосования. Более того, в нынешнейредакции данная норма (пункт 1) ужесточила требования к избирателям.Проголосовать могут только те, кто по состоянию здоровья иинвалидности (исключая другие уважительные причины) не может прибыть впомещение для голосования и предварительно подал заявление вучастковую избирательную комиссию. Данная норма не учитывает нипрактику непрерывно работающих предприятий, ни дежурства, ни, темболее, специфику сельской местности. Во многих сельских населенныхпунктах нет избирательных участков, а их удаленность от населенныхпунктов, в которых участки располагаются, достигает десяти и болеекилометров. Пассажирское сообщение между ними отсутствует. Бывает, чтои телефонной связи нет. Так, например, в Тамбовской области в 884сельских населенных пунктах (в которых проживает 53510 избирателей),нет избирательных участков. Из них: 312 сел и деревень расположены нарасстоянии от 3 до 6 км от избирательных участков (в них проживаетболее 16800 избирателей); 94 - на расстоянии от 6 до 10 км (4150избирателей); 38 населенных пунктов - на расстоянии свыше 10 км (свыше1000 избирателей). В связи с этим, в целях обеспечения гарантий избирательных правграждан, предлагается дополнение в статью 66 Федерального закона. Вэтом случае законом субъекта РФ утверждается перечень сельскихнаселенных пунктов, в которых голосование вне помещения дляголосования можно проводить без предварительных заявлений по спискамизбирателей соответствующих населенных пунктов, но в соответствии стребованиями принципа добровольности (пункт 3 статьи 3 Федеральногозакона) и иных норм действующего законодательства, регламентирующихпорядок такого голосования. 7. В целях повышения гарантий защиты избирательного права лиц,проголосовавших на дому, предлагается поправка в статью 68 (пункт 12)Федерального закона. Суть ее в том, чтобы ужесточить условия признаниявсех избирательных бюллетеней в переносном ящике недействительными вслучае, если их количество окажется больше числа (даже на один)заявлений избирателей, содержащих отметку о количестве полученныхбюллетеней. Прежде чем принимать такое решение, аннулирующее голосамногих избирателей и влияющее на итоги голосования и результатывыборов, избирательная комиссия обязана проверить обстоятельстватакого расхождения - между количеством бюллетеней в урне и числомзаявлений избирателей с отметками о их получении. На практике имелиместо случаи, когда выяснялось, что два избирателя, голосовавшие надому (муж и жена), расписывались за получение бюллетеней на одномзаявлении. Разве такое или иное формальное нарушение может служитьбезусловным основанием для того, чтобы участковая избирательнаякомиссия признала все бюллетени в урне недействительными, аннулировавтем самым голоса многих избирателей при проведении выборов. Только в случае установления фактов подлога, иного умышленногоискажения результатов волеизъявления избирателей (а не в результатетехнической ошибки или небрежности) все бюллетени, находившиеся вданном переносном ящике для голосования, решением участковойизбирательной комиссии должны признаваться недействительными, о чемсоставляется отдельный акт, который прилагается к протоколу об итогахголосования и в котором указываются фамилии и инициалы членовизбирательной комиссии, обеспечивающих проведение голосования внепомещения для голосования с использованием этого ящика дляголосования. 8. Новый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательныхправ и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" нетолько упрочил статус избирательных комиссий всех уровней, но иповысил их ответственность за законность решений и действий. Тем неменее, вопрос о статусе и полномочиях избирательных комиссий остаетсяактуальным и вновь напомнил о себе при определении результатов выборовгубернатора Красноярского края. Теперь избирательным комиссиям запрещено осуществлятьнесвойственные им функции - отменять регистрацию ужезарегистрированных кандидатов. Их задача - подготовка и проведениевыборов, обеспечение надлежащих организационно-технических,информационных и иных условий для свободного волеизъявленияизбирателей и достоверное установление результатов такоговолеизъявления. Теперь надо решить и следующий вопрос - законодательнозапретить избирательным комиссиям, организующим выборы иустанавливающим (протоколирующим) итоги народного волеизъявления,самостоятельно отменять результаты выборов в целом по округу (заисключением отмены итогов голосования на части территорииизбирательного округа либо на отдельных избирательных участках). Этоне дело избирательных комиссий. В полномочия избирательной комиссии невходит ни борьба с криминалом и коррупцией, ни содействие процветаниюкакого-то региона, ни защита политических интересов какой бы то нибыло партии либо иной влиятельной структуры. Избирательные комиссии немогут и не должны выполнять функции правоохранительных органов.Вопросами отмены результатов выборов должны заниматься только суды всоответствии и на основе норм гражданского процессуальногозаконодательства. Причем основания для такого важного решения оботмене волеизъявления многих тысяч избирателей должны быть толькоправовые и безусловно доказывающие искажение волеизъявления. В связи сэтим предлагаются соответствующие поправки в статьи 70 и 77Федерального закона. 9. Предлагается дополнить статью 71 Федерального законаположением, предоставляющим законодателям субъекта РоссийскойФедерации самостоятельно определять порядок замещения вакантногомандата в многомандатном избирательном округе по выборам депутатовпредставительного органа местного самоуправления на оставшийся срокполномочий путем признания депутатом кандидата, получившего наибольшеечисло голосов избирателей после досрочно прекратившего полномочиядепутата - при условии, что оно больше, чем число голосов избирателей,поданных против всех кандидатов. Подобная практика имела место во многих регионах России. Она непротиворечит демократическим принципам и международным стандартам. Вто же время позволяет избегать многочисленных, локальных иэкономически обременительных выборов депутатов представительныхорганов местного самоуправления. К тому же следует учитывать, чтоосновные выборы депутатов муниципальных Советов проводятся, какправило, по многомандатным округам, а дополнительные выборы в такомслучае приходится проводить, преобразуя округ в одномандатный, что несоответствует принципу равноправия кандидатов на выборах в один и тотже представительный орган. Реализация данного законопроекта не потребует материальных ифинансовых затрат и внесения изменений в другие федеральные законы.Председатель областнойДумы В.Н.Карев