Решение Тамбовского УФАС России от 21.12.2010 г № 16/04

О нарушении антимонопольного законодательства

    В полном объеме решение изготовлено 21 декабря 2010 года.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области (далее - Тамбовское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председатель - руководитель управления Гречишникова Е.А.,
члены:
- заместитель руководителя - начальник отдела антимонопольного контроля хозяйствующих субъектов Мазаева С.В.;
- начальник отдела контроля размещения государственного заказа и антимонопольного контроля органов власти Тамбовского УФАС России Колодина Н.Н.;
- заместитель начальника отдела антимонопольного контроля хозяйствующих субъектов Вислобокова Е.М.;
- ведущий специалист-эксперт отдела антимонопольного контроля хозяйствующих субъектов Краснобаева Е.В.,
рассмотрев дело N 16/04 по признакам нарушения УВД по Тамбовской области (адрес) и ФГУП "О." МВД России (адрес) статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", установила:
В Тамбовское УФАС России из Прокуратуры Тамбовской области поступило заявление и материалы о нарушении антимонопольного законодательства УВД по Тамбовской области и ФГУП "О." (вх. от 03.08.2010 N 7094), в результате анализа которых Тамбовское УФАС России выявило Соглашение о взаимодействии органов внутренних дел по Тамбовской области с филиалом ФГУП "О." от 28 апреля 2009 года (далее - Соглашение о взаимодействии), заключенное между УВД по Тамбовской области и филиалом ФГУП "О." МВД России по Тамбовской области.
Принятые УВД Тамбовской области обязательства по исполнению отдельных положений данного Соглашения о взаимодействии могут привести к созданию преимущественных условий деятельности отдельного хозяйствующего субъекта в Тамбовской области в лице ФГУП "О." МВД России, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке охранных услуг Тамбовской области.
По данному факту было возбуждено настоящее дело.
На рассмотрении дела присутствовали:
- подполковник милиции, начальник отдела правового обеспечения УВД по Тамбовской области (доверенность от 28.01.2010 N <...>),
- юрисконсульт филиала ФГУП "О." МВД России по Тамбовской области (доверенность от 27.09.2010 N <...>).
На рассмотрении дела представитель УВД по Тамбовской области сообщил, что во исполнение требований Приказа МВД России от 20.02.2009 N 155 "Об утверждении Инструкции об организации взаимодействия органов внутренних дел РФ с ФГУП "О." МВД России" было заключено соглашение от 28.04.2009 с филиалом ФГУП "О." МВД России. Данный Приказ является нормативным правовым актом, который устанавливает направления, по которым должны действовать те органы, в отношении которых он издан. Предписания нормативного правового акта не могут четко соответствовать тем документам, которые принимаются в его исполнение. Соглашение от 28.04.2009, которое принято во исполнение данного Приказа, более конкретизировано. Приказом на органы внутренних дел возложена обязанность по максимальному содействию ФГУП "О.". Содействие ФГУП "О." со стороны органов внутренних дел направлено на продвижение государственной услуги, так как ФГУП "О." является государственным предприятием. Пункт 4 Инструкции определяет основной порядок взаимодействия УВД и ФГУП "О." посредством заключения соглашения и раскрыт фактически во всех его пунктах. Однако, фактического исполнения данного соглашения УВД по Тамбовской области не было. За направление деятельности по рассматриваемому спору отвечает самостоятельный орган внутренних дел - Управление вневедомственной охраны по Тамбовской области. УВО при УВД по Тамбовской области не является стороной Соглашения о взаимодействии. Никаких действий по реализации данного Соглашения о взаимодействии со стороны УВД по Тамбовской области не совершалось.
Представитель филиала ФГУП "О." МВД России по Тамбовской области на рассмотрении дела сообщил, что порядок взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с ФГУП "О." МВД России регламентирован Инструкцией об организации взаимодействия органов внутренних дел РФ с ФГУП "О." МВД России", утв. Приказом МВД России от 20.02.2009 N 155. Направления взаимодействия органов с Предприятием предусматривается соответствующими планирующими документами. В п. 4 Инструкции предусмотрена разработка и утверждение планов (соглашений) о совместной деятельности органов внутренних дел и подразделений Предприятия, которые осуществляются министрами внутренних дел, начальником главных управлений, управлений внутренних дел по субъектам РФ и директорами филиалов Предприятия по указанным в инструкции направлениям. В рамках данного приказа было заключено указанное соглашение. Проект Соглашения о взаимодействии с органами внутренних дел не разрабатывался ни на уровне ФГУП "О." МВД России, ни на уровне Тамбовского филиала ФГУП "О.". Согласно Закону о частной детективной и охранной деятельности ЧОПы не могут охранять государственные объекты, поэтому данные объекты охраняет ФГУП "О.". Это также закреплено в уставе Предприятия.
Рассмотрев материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства приходит к следующим выводам.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2004 N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия", Постановлением Правительства Российской Федерации от от 11.02.2005 N 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации" Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет в отношении находящихся в их ведении федеральных государственных унитарных предприятий функции, вытекающие из полномочий, которые МВД России осуществляет в соответствии с Положением о МВД России, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2004 N 927, в частности по организации и осуществлению контроля охранной деятельности на территории Российской Федерации. Указанная деятельность МВД России осуществляется во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.
Приказом МВД России от 20.02.2009 N 155 утверждена Инструкция об организации взаимодействия органов внутренних дел РФ с ФГУП "О." МВД России (далее - Инструкция). Данная Инструкция определяет основные направления и формы взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с ФГУП "О." МВД России и его филиалами в деятельности по обеспечению мероприятий, связанных с охраной и обеспечением безопасности имущества физических и юридических лиц, в том числе при его транспортировке.
Инструкция содержит общий порядок взаимодействия, не конкретизирует механизм его реализации. Направления взаимодействия органов внутренних дел с Предприятием предусматриваются соответствующими планирующими документами.
Разработка и утверждение планов (соглашений) о совместной деятельности органов внутренних дел и подразделений Предприятия осуществляется министрами внутренних дел, начальниками главных управлений, управлений внутренних дел по субъектам Российской Федерации и директорами филиалов Предприятия (пункт 4 Инструкции).
Совместная деятельность органов внутренних дел и подразделений Предприятия осуществляется, в частности, по таким направлениям, как оказание органами внутренних дел организационно-методической и практической помощи филиалам Предприятия по вопросам организации служебной деятельности, проведение филиалами Предприятия информационно-разъяснительной работы об осуществляемой деятельности по обеспечению имущественной безопасности, в том числе по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны и другое.
Во исполнение Приказа МВД России от 20.02.2009 N 155 об утверждении Инструкции об организации взаимодействия органов внутренних дел РФ с ФГУП "О." МВД России 28 апреля 2009 года было заключено Соглашение о взаимодействии органов внутренних дел по Тамбовской области с филиалом ФГУП "О.", отдельные положения которого по мнению Комиссии Тамбовского УФАС России противоречат требованиям статьи 16 Закона о защите конкуренции.
Предметом данного Соглашения (раздел 1) является взаимодействие органа внутренних дел с филиалом ФГУП "О." МВД России по Тамбовской области в деятельности по обеспечению мероприятий, связанных с охраной безопасностью имущества физических и юридических лиц.
В рамках данного Соглашения УВД по Тамбовской области как сторона по соглашению обязуется в том числе:
- проводить сотрудниками ОВД разъяснительную работу с руководителями объектов о возможностях филиалов Предприятия по организации охраны и (или) оборудованию объектов техническими средствами охраны, в том числе вносить соответствующие письменные предложения в адрес администраций объектов. Осуществление подбора объектов для охраны военизированными и сторожевыми постами филиала ФГУП "О." МВД России (пункт 2.2.);
- оказание практической помощи по погашению дебиторской задолженности за оказанные филиалом Предприятия охранные услуги (пункт 2.13);
- оказание практической помощи руководству филиалов Предприятия по вопросам организации несения службы военизированными и сторожевыми подразделениями филиала (пункт 3.1);
- осуществление сотрудниками вневедомственной охраны мероприятий, направленных на доведение до собственников информации о возможностях филиалов Предприятия по организации охраны имущества (пункт 3.2);
- участие в составе межведомственной комиссии при обследовании объектов, принимаемых под охрану подразделениями органов внутренних дел (пункт 3.5);
- участие в проведении тактико-специальных учений, на объектах особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения, охраняемых совместно подразделениями вневедомственной охраны и филиалами Предприятия (пункт 3.6);
- контроль за исполнением на практике нормативных правовых актов, соглашений и методических документов по организации служебной деятельности филиалов Предприятия (пункт 3.7);
- осуществление проверки несения службы работников сторожевых и военизированных подразделений филиала Предприятия на постах по охране объектов (пункт 3.12).
При таких гарантиях органа внутренних дел ФГУП "О." МВД России находится в наиболее выгодном положении по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, которые оказывают охранные услуги третьим лицам.
Статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:
1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;
2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;
3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);
4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Согласно уставу ФГУП "О." МВД России, утвержденного Приказом МВД от 16.03.2007 N 267 Предприятие является коммерческой организацией и находится в ведомственном подчинении Министерства внутренних дел Российский Федерации, осуществляющего координацию, контроль и регулирование его деятельности. От имени МВД России согласно пункту 2.1 указанного Приказа координацию и регулирование деятельности ФГУП "О." МВД России осуществляет Департамент государственной защиты имущества МВД РФ.
В соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, следовательно, ФГУП "О." МВД России в понимании Закона о защите конкуренции является хозяйствующим субъектом и на него распространяются запреты, установленные статьей 16 Закона о защите конкуренции при совершении юридически значимых действий.
Основная функция статьи 16 Закона о защите конкуренции носит охранительный характер и направлена на предупреждение, пресечение, недопущение вмешательства субъектов правонарушений, указанных в данной статье, в том числе, путем заключения соглашений с субъектом предпринимательской деятельности.
Включение в данное Соглашение вышеуказанных обязанностей со стороны УВД по Тамбовской области создает преимущественное положение ФГУП "О." МВД России по отношению к другим организациям, реализующим третьим лицам услуги охраны объектов, так как хозяйствующий субъект - ФГУП "О.", получая поддержку органа в осуществлении своей хозяйственной деятельности, обеспечивает себе особое преимущество при осуществлении охраны объектов и оборудованию этих объектов техническими средствами охраны по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, работающими на этих товарных рынках, в связи с чем имеет возможность регулировать процесс оказания таких услуг на всех этапах по своему усмотрению, находясь при этом вне конкуренции.
Преимущественное положение хозяйствующего субъекта предполагает прежде всего явное преимущество в сравнении с положением иного субъекта с точки зрения наличия факторов, определяющих экономическую эффективность деятельности хозяйствующих субъектов.
Комиссия Тамбовского УФАС России считает, что в результате реализации пунктов 2.2, 2.13, 3.1, 3.2, 3.5, 3.6, 3.7, 3.12 Соглашения о взаимодействии будут наступать последствия в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции на рынке охранных услуг Тамбовской области.
Следовательно, заключив Соглашение о взаимодействии и включив в него указанные положения, УВД по Тамбовской области и ФГУП "О." МВД России по Тамбовской области нарушили статью 16 Закона о защите конкуренции, поскольку Предприятию предоставлено на территории Тамбовской области преимущественное положение по сравнению с иными организациями, оказывающими охранные услуги, что неопровержимо указывает на возможность ограничения конкуренции на рынке охранных услуг, то есть, Соглашением о взаимодействии была создана возможность ограничения конкуренции.
Комиссия считает, что спорные пункты Соглашения о взаимодействии не являются идентичными положениям Инструкции, поскольку они содержат конкретные указания на те или иные действия участников Соглашения, прямо не предусмотренные Инструкцией.
Состав статьи 16 Закона о защите конкуренции является формальным. Нарушение антимонопольного законодательства наступает с момента заключения антиконкурентного соглашения независимо от наступления последствий, к которым может привести незаконное соглашение.
Таким образом, УВД по Тамбовской области и ФГУП "О." МВД России по Тамбовской области допустили нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции при заключении Соглашения о взаимодействии от 28.04.2009 с вышеуказанными положениями.
После возбуждения дела УВД по Тамбовской области и ФГУП "О." МВД России по Тамбовской области расторгли Соглашение о взаимодействии соглашением сторон от 23.11.2010 и сообщили, что фактического исполнения данного Соглашения стороны не осуществляли с момента его заключения.
Таким образом, УВД по Тамбовской области и ФГУП "О." МВД России в добровольном порядке устранили допущенное нарушение антимонопольного законодательства. Следовательно, в деле имеются основания для прекращения рассмотрения дела.
Комиссия Тамбовского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", решила:
1.Признать УВД по Тамбовской области и ФГУП "О." МВД России нарушившими статью 16 Закона о защите конкуренции при заключении Соглашения о взаимодействии органов внутренних дел по Тамбовской области с филиалом ФГУП "О." от 28 апреля 2009 года, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке охранных услуг Тамбовской области.
2.Прекратить рассмотрение дела в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Председатель Комиссии
Е.А.Гречишникова
Члены Комиссии:
С.В.Мазаева
Н.Н.Колодина
Е.М.Вислобокова
Е.В.Краснобаева